ShareJeszcze kilka dni temu mogło się wydawać, że zwolennikom walki o czyste powietrze nie sprzyja szczęście. Przegrali bowiem kolejną potyczkę, tym razem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sprawa dotyczyła opisywanej już przez nas uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków. W ubiegłym roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 roku (sygn. akt SA/Kr 490/14), stwierdził jej nieważność. Wyrok ten został zaskarżony do sądu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 września 2015 roku (sygn. akt II OSK 255/15), oddalił skargi kasacyjne złożone przez Sejmik Województwa Małopolskiego oraz stowarzyszenia ekologiczne (poparte przez Miasto Kraków).
Jak dotąd nie opublikowano pełnego uzasadnienia powyższego orzeczenia (na jego wydanie sąd ma 30 dni od momentu jego wydania), toteż jego szczegółową analizę należy odłożyć na później.
Wydaje się jednak, że, pomimo dotychczasowej złej passy, Kraków, a także inne miasta szczególnie borykające się z problemem niskiej emisji, zyskały nowe instrumenty prawne do walki ze smogiem.
W dniu 6 października 2015 r. Prezydent RP podpisał tzw. „ustawę antysmogową”, czyli nowelizację ustawy Prawo ochrony Środowiska (dalej jako „p.o.ś.”), która, precyzując charakter i zakres podobnych uchwał, stanowi odpowiedź na ww. orzeczenie WSA w Krakowie. W reakcji na złożenie prezydenckiego podpisu pod ustawą, przedstawiciele małopolskiego samorządu zapowiedzieli rychłe podjęcie prac nad przygotowaniem nowej uchwały, której Kraków oraz pozostałe miejscowości zlokalizowane w tzw. Bramie Krakowskiej bez wątpienia potrzebują.
Jednym z głównych celów komentowanej nowelizacji ustawy p.o.ś. jest uzupełnienie istniejącej luki w prawie dotyczącej problematyki niskiej emisji oraz dostosowanie prawa polskiego do wymogów stawianych przez przepisy Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (znanej jako CAFE – Clean Air For Europe). Dyrektywa ta wymaga m.in. osiągnięcia oraz zagwarantowania utrzymania poziomu niektórych substancji chemicznych w powietrzu w ramach dopuszczalnych wartości (szerzej na temat zob. D. Chojnacki Luka w prawie? Przegląd Komunalny 5/2014).
W dotychczasowej formule przepis art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska p.o.ś. brzmiał następująco:
sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób
realizacji i kontroli tego obowiązku.
W nowym brzmieniu komentowany przepis został rozbudowany i w ust 1. stanowi:
sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia
lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Ponadto ustawodawca uregulował procedury poprzedzające wydanie takiej uchwały. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem ustawy p.o.ś., jej projekt opracowuje zarząd województwa, który następnie przedstawia godo zaopiniowania właściwym miejscowo wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast oraz starostom. Podmioty te mają miesiąc na wydanie opinii w tej sprawie, a brak reakcji z ich strony w tym terminie przyjmuje się to jako milczącą akceptację projektu.
W nowelizowanym przepisie znajduje się również odesłanie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczących udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów mających znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska. Oznacza to, że zarząd województwa ma obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przygotowywania projektu uchwały oraz o możliwości i trybie zapoznania się ze stosowną dokumentacją oraz składania uwag i wniosków. Organ ten następnie rozpatruje złożone uwagi i wnioski, a do przyjętego dokumentu dołącza uzasadnienie wskazujące w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie uwzględniono postulaty społeczeństwa. W razie przyjęcia uchwały, zarząd województwa podaje do publicznej wiadomości informację o tym fakcie oraz informuje o możliwości zapoznania się z jej treścią.
Zgodnie z uzasadnieniem do komentowanej nowelizacji, jej celem jest wyeliminowanie wątpliwości prawnych związanych z zakresem uchwał oraz sposobem ich realizacji, które stanowiły piętę achillesową dotychczasowego brzmienia art. 96 p.o.ś.
Istotnym ograniczeniem zakresu obowiązywania podobnych uchwał, wprowadzonym przez komentowaną nowelizację ustawy, jest wyłączenie stosowania art. 96 p.o.ś. do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia. Powyższe zawężenie zakresu stosowania nowej instytucji jest, w ocenie ustawodawcy, uzasadnione istnieniem szczegółowych i kompleksowych regulacji dotyczących zanieczyszczenia powietrza przez obiekty przemysłowe. Takie uzasadnienie, choć w naszym przekonaniu nie w pełni przekonywujące, pozostaje zgodne z tezami zawartymi w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku WSA w Krakowie (a więc pośrednio praprzyczyny omawianych właśnie zmian legislacyjnych).
Tym samym perypetie związane z dostosowywaniem aktu ustawodawczego do wymogów wskazanych przez sądy administracyjne zakończyły się szczęśliwie dla zwolenników intensyfikacji działań na rzecz poprawy jakości powietrza. Wydaje się bowiem, że argumenty sądów administracyjnych podnoszone w sprawie krakowskiej uchwały antysmogowej przechodzą do lamusa i zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego będą mogły skutecznie przystąpić do działań mających na celu ograniczanie niskiej emisji. Nie oznacza to jednak sukcesu w ograniczaniu tego rodzaju zanieczyszczeń powietrza w dłuższej perspektywie. Stosowne akty prawa miejscowego będą stanowić pierwszy (choć niezwykle istotny) krok w walce z niską emisją, a nowelizacja ustawy p.o.ś. jawi się jako światełko w tunelu, wziąwszy pod uwagę dotychczasowe – zawinione nie przez organy samorządu terytorialnego, lecz przez ustawodawcę – trudności w realizowaniu działań na rzecz poprawy stanu i jakości powietrza oraz obowiązków wynikających z prawa Unii Europejskiej. Czas pokaże, czy sejmiki województw będą zainteresowane korzystaniem z tego – z trudem uzyskanego – instrumentu, a Sejmik Województwa Małopolskiego wygra z tytułowym wawelskim smogiem.
Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel
daniel.chojnacki@dzp.pl
