ShareUstalenie stron postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych czynności jakie powinien przeprowadzić organ prowadzący postępowanie. Nieprawidłowe ustalenie zakresu stron i np. pominięcie w postępowaniu osoby, która stroną powinna być, prowadzi do wadliwości postępowania i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe, ogólne zasady kpa, dotyczą oczywiście również postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej jako postępowania środowiskowe).
Orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do postępowań środowiskowych nie ułatwia niestety tego zadania.
Stroną w postępowaniu środowiskowym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Interes prawny (obowiązek) powinien mieć swoje bezpośrednie źródło w konkretnym przepisie prawa. W doktrynie wskazuje się, że
[u]znanie za stronę postępowania (…) może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również cywilnego
czy też wspólnotowego
(G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 159-160). Odnosząc to do postępowania środowiskowego, interes prawny jest utożsamiany (w pewnym uproszczeniu) z obszarem oddziaływania danego przedsięwzięcia. Innymi słowy stroną takiego postępowania będą podmioty posiadające tytułu prawny do nieruchomości, którą obejmują oddziaływania planowanej inwestycji.
Pojawia się więc pytanie jak określić obszar oddziaływania przedsięwzięcia, a w konsekwencji prawidłowo określić strony postępowania?
W orzecznictwie można spotkać się z różnymi (a jakże (sic!)) sposobami definiowania obszaru oddziaływania przedsięwzięcia.
Pierwszy nurt orzeczeń zdaje się utożsamiać zasięg oddziaływania przedsięwzięcia z emisją ponadnormatywną, tzn. emisją wykraczającą poza dopuszczalne poziomy określone w przepisach (może to dotyczyć m.in. emisji pól elektromagnetycznych np. dla przedsięwzięć polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowych). W takim ujęciu stroną postępowania jest np. podmiot posiadający tytuł do nieruchomości, na terenie której emisja z planowanego przedsięwzięcia będzie przekraczała dopuszczalne poziomy przez co uniemożliwia pełne wykorzystanie jego praw. W orzecznictwie dotyczącym budowy wspomnianych stacji bazowych telefonii komórkowych wskazuje się, że sposobem wyznaczenia obszaru oddziaływania może być m.in. odwołanie się do ponadnormatywnej emisji (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2005 roku, VII SA/Wa 337/04 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2009 roku, II OSK 1581/08). Z kolei w przypadku emisji odorów (w zakresie emisji odorów nie zostały wprowadzone standardy emisyjne) sąd uznał, że jeżeli
projektowany obiekt hodowlany może być wyczuwany zapachowo, z częstością wyższą od granicznej dla obszarów wiejskich powodując również przekroczenia tej wartości w przypadku najbliższych budynków mieszkalnych
a dodatkowo
oddziaływanie będzie przekraczało wartości graniczne obowiązujące
w krajach unijnych
to można taką emisję uznać za ponadnormatywną (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2013 roku, II SA/Bk 946/12). Sąd, jak się zdaje, uznał zatem w tym przypadku, że o emisji ponadnormatywnej możemy mówić nawet w sytuacji, gdy w prawie krajowym takie normy nie zostały wprowadzone (sąd zdaje się je wyprowadzać z przepisów prawa sąsiedzkiego).
Drugi z nurtów nie utożsamia zasięgu oddziaływania z emisją ponad określone w przepisach poziomy (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2010 roku, II SA/Bk 301/10, podobnie: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2009 roku, II SA/Rz 114/09). W takim przypadku nie ma znaczenia, czy pochodząca z planowanej inwestycji emisja będzie wykraczała poza określone prawem standardy na określonych działkach. Już sam fakt jej istnienia będzie przesądzał o nadaniu statusu strony. Warto dodać, iż w tym ujęciu może chodzić zarówno o oddziaływania, które zostały uregulowane poprzez określenie dopuszczalnych poziomów emisji (np. emisja pól elektromagnetycznych, emisja hałasu itp.) jak również oddziaływania względem których standardy nie zostały wprowadzone (np. oddziaływania na krajobraz). W zakresie emisji hałasu WSA w Opolu uznał, że
[n]ie jest trafne stanowisko (…), że skoro emisja hałasu emitowanego przez przedmiotową elektrownię wiatrową nie przekroczy dopuszczalnych norm to właściciele terenów sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji nie mają interesu prawnego
(…) i (…) nie mogą być uznani za stronę postępowania
(wyrok WSA w Opolu z dnia 9 kwietnia 2013 roku, II SA/Op 42/13). Ciekawe stanowisko zostało także zaprezentowane odnośnie emisji pól elektromagnetycznych i oddziaływania na krajobraz w przypadku inwestycji liniowych (np. linii wysokiego napięcia). WSA w Warszawie stwierdził,
(…) np. co do pól elektromagnetycznych, skutki dla krajobrazu w kontekście rozwiązań przyjętych na innych odcinkach niż w pobliżu nieruchomości skarżącego może być w interesie Skarżących. Jednak interes ten, jako niemający charakteru pochodnego
z prawa własności (…) ma wyłącznie charakter faktyczny (…)
(wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2013 roku, IV SA/Wa 1338/11). Sąd zatem uznał, iż dla wykazania interesu prawnego strony postępowania konieczna jest lokalizacja w pobliżu przedsięwzięcia. Jednocześnie nie zostały wskazane sposoby ustalania, kiedy możemy mówić o położeniu „w pobliżu” planowanego przedsięwzięcia.
Wskazane powyżej, rozbieżne, orzecznictwo sądów administracyjnych zwiększa ryzyko podważania decyzji środowiskowych ze względu na nieprawidłowości w ustaleniu zakresu stron. Należy jednocześnie zdawać sobie sprawę, iż taka wada postępowania może być podnoszona także po uzyskaniu przez decyzję przymiotu decyzji ostatecznej. Niektóre z tez zawartych w prezentowanych orzeczeniach są trudne do praktycznego zastosowania; dotyczy to w szczególności ustalenia zakresu stron ze względu na oddziaływanie przedsięwzięcia na krajobraz. Sugerowanym rozwiązaniem, przynajmniej do czasu usunięcia powyższych rozbieżności w orzecznictwie, jest możliwie szerokie ustalanie zakresu stron. Rozwiązanie to, choć często problematyczne i kosztowne, powinno jednak prowadzić do uniknięcia powstania ryzyka zbyt wąskiego ustalenia zakresu stron.
Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel
daniel.chojnacki@dzp.pl
