Choć od przyjęcia nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach minął już pewien czas wciąż nie cichnie krytyka w odniesieniu do pewnych rozwiązań w niej przyjętych. Obawy zgłaszają nie tylko przedsiębiorcy działający dotychczas na rynku odpadowym, lecz także liczne wątpliwość mają gminy, na które nowe regulacje nałożyły szereg obowiązków.

Kluczową z punktu widzenia organizacji rynku, a zarazem wysoce kontrowersyjną, zmianą jest nałożenie na gminy obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z Ustawą gmina ma obowiązek przeprowadzenia przetargu na odbieranie odpadów komunalnych albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (przy czym wyłączono możliwość bezpośredniego powierzenia zadania w zakresie odbierania odpadów spółkom komunalnym – tzw. podmiotom wewnętrznym – mogą one startować w przetargach). Tym samym to już nie mieszkańcy będą decydowali z kim zawrą umowę na odbiór odpadów i jak będą egzekwować prawidłowość wykonania zleconych usług – zadania w tym zakresie przejmie gmina w ramach wykonywania zadań publicznych. Zadanie będzie finansowane z opłaty pobieranej od mieszkańców zwanej „podatkiem śmieciowym”.

Powyższa zmiana może rodzić pytania m.in. w kontekście niezbędności interwencji gminy w rynek odbioru odpadów, który do tej pory funkcjonował samodzielnie. Konkurencja na rynku zostanie bowiem zastąpiona konkurencją o rynek. Jednocześnie całkiem realne wydaje się widmo zmonopolizowania rynków lokalnych (co potwierdzają opinie przedsiębiorców, jak i m.in. Raport UOKiK – „Konkurencja na polskim rynku usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych”). Zmiana systemu organizacji rynku w zakresie odbioru odpadów, idąca w stronę uznania tego zadania za publiczne, może również w pewnych przypadkach okazać się problematyczna z punktu widzenia pomocy publicznej.

Należy zwrócić uwagę, iż obecnie projekty związane z budową infrastruktury gospodarki odpadami, dofinansowywane ze środków unijnych, ujęto w ramach pomocowego systemu rekompensaty z tytułu świadczenia tzw. usług w ogólnych interesie gospodarczym. Oznacza to, iż gospodarowanie odpadami zostało potraktowane przez organy państwa jako usługi użyteczności publicznej, których realizacja i zasady dofinansowywania ze środków publicznych zostały określone w regulacjach pomocowych. W chwili obecnej brak jest też sygnałów, aby projekty otrzymujące dofinansowywanie miały być realizowane w ramach innych schematów pomocowych. Ten zdawałoby się teoretyczny problem, może mieć jednak określone konsekwencje praktyczne, co więcej – finansowe.

Z punktu widzenia unijnego prawa pomocy publicznej zobowiązanie do świadczenia usługi publicznej to zobowiązanie nałożone przez właściwe władze publiczne w celu zapewnienia świadczenia określonej usługi użyteczności publicznej, którego przedsiębiorca nie podjąłby się ze względu na swój interes gospodarczy bez odpowiedniej rekompensaty. Interwencja ze strony władz publicznych w postaci przejęcia odpowiedzialności za zapewnienie świadczenia określonej usługi publicznej (niezbędnej z punktu widzenia danej społeczności) i związana z tym rekompensata wypłacana podmiotowi zobowiązanemu do świadczenia tej usługi, dotyczy więc zazwyczaj usług nierentownych – pożądanych z punktu widzenia interesu publicznego, ale nie oferowanych na odpowiednich warunkach lub w odpowiedniej ilości przez przedsiębiorców działających komercyjnie na rynku (klasycznym przykładem mogą być usługi transportu lokalnego). Interwencja publiczna w powyższym zakresie powinna być oczywiście proporcjonalna z punktu widzenia celów, które mają być osiągnięte. Należy stwierdzić, iż o ile w przypadku działalności w zakresie zagospodarowania odpadów, a ściślej odzysku i unieszkodliwiania odpadów, klasyfikacja zadania jako usługi użyteczności publicznej może być zrozumiała w określonych przypadkach, to kontrowersyjne może okazać się nadanie takiego statusu działalności w zakresie odbierania odpadów, która do chwili obecnej była regulowana przez rynek.

Państwa członkowskie UE mają dość duży zakres swobody w definiowaniu działalności zaliczanej do usług w ogólnym interesie gospodarczym, a Komisja Europejska (rozpatrując kwestię w kontekście pomocy publicznej) może interweniować jedynie w przypadku oczywistego błędu. Wydaje się jednak, iż w przypadku reorganizacji rynku odbioru odpadów, która została wprowadzona zmianą prawa, ryzyko podniesienia ewentualnych zarzutów i wątpliwości ze strony KE może okazać się prawdopodobne w określonych przypadkach. Taka sytuacja mogłaby wystąpić m.in. w związku z realizacją projektu infrastrukturalnego z zakresu gospodarki odpadami obejmującego odbiór odpadów dofinansowanego ze środków UE (przy utrzymaniu dotychczasowego schematu pomocowego), poddawanego ocenie KE w ramach odpowiednich procedur lub np. na skutek skargi przedsiębiorcy niezadowolonego z wyniku przetargu na odbiór odpadów. Można więc sobie wyobrazić, iż KE oceniałaby warunki umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w świetle reguł pomocy publicznej dotyczących usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Najprawdopodobniej pierwszym kontrargumentem, który nasunąłby się większości w powyższym zakresie byłoby stwierdzenie, iż nie można mówić tu o pomocy publicznej, gdyż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obliguje do zorganizowania przetargu w celu wyboru wykonawcy usług. Tym sposobem spełnione są warunki orzeczenia Altmark (C 280/00), których spełnienie, jak wiadomo, wyklucza występowanie pomocy publicznej.

Nie jest to jednak takie oczywiste. Co prawda fakt obligatoryjnego organizowania przetargu na wybór podmiotu zobowiązanego do odbioru i zagospodarowania odpadów może być przy zachowaniu określonych wymogów argumentem uzasadniającym rynkowość wynagrodzenia. Jednakże wykazanie spełnienia przesłanek z orzeczenia, w kontekście konkretnego projektu, nawet w przypadku gdy został zorganizowany przetarg, bywa, jak wskazuje praktyka KE w tym zakresie, zadaniem dość skomplikowanym i wpływa na nie wiele czynników poczynając od zastosowanego trybu wyboru wykonawcy poprzez kryteria wyboru, na konkretnych postanowieniach umowy kończąc.

Podsumowując, należy więc stwierdzić, iż proponowana zmiana prawa potencjalnie może być źródłem zarzutów dotyczących monopolizacji rynku i negatywnych skutków z tym związanych, a także wątpliwości z punktu widzenia pomocy publicznej i jej dopuszczalności. Powyższe może rodzić konsekwencje zarówno dla organizatorów usług jak i przedsiębiorców. Niestety treść uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, aby ww. wątpliwości zostały one gruntownie rozważone.

Anna Glapa

Anna Glapa
Adwokat, Partner

anna.glapa@dzp.pl

Komentarze

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *