Jak mądrze zarządzać plastikiem – pytania o nową unijną opłatę od tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi

Czym jest plastic levy?

„Unia Europejska wprowadza podatek plastikowy!” – taka informacja obiegła media dokładnie rok temu, kiedy to na posiedzeniu specjalnym Rady Europejskiej przyjęto konkluzje związane z przyszłym wprowadzeniem tzw. opłaty od plastiku (plastic levy). Zgodnie z deklarowanym celem opłata ma zachęcić państwa członkowskie do poddawania odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych recyklingowi w większym zakresie. Pośród przedstawicieli zainteresowanych branż odnotowano reakcje umiarkowanie entuzjastyczne. Wątpliwości dotyczyły brakującego okresu implementacji oraz ewentualnego prawdopodobieństwa przeniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty na konsumentów. Czym jest opłata od plastiku i jaki jest jej związek z bieżącym unijnym budżetem?

Opłata od plastiku, a właściwie opłata od odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi, to nowy mechanizm budżetowy mający być bodźcem dla krajów członkowskich do szerszego poddawania opakowań przetworzeniu do ponownego użycia. Z punktu widzenia ekonomicznej analizy prawa podatkowego opłata ta to przykład mechanizmu, którego wprowadzenie motywowane jest deklarowanymi celami pozafiskalnymi – w tym przypadku związanymi z ochroną środowiska. W Polsce w 2018 r. zebrano 1 mln 775 tys. ton odpadów plastikowych, które stanowiły 19,9% masy wszystkich odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych (Eurostat). Jednocześnie tylko nieco ponad 35% opakowań plastikowych zostało poddanych recyklingowi, co jest drugim najniższym wynikiem wśród rodzajów opakowań – Polska znacznie lepiej radzi sobie z odzyskiem opakowań szklanych, metalowych i papierowych, z których recyklingiem objęta jest większość (60–85%). W wielu regionach kraju zamiast recyklingu prym wiodą inne metody zagospodarowywania odpadów – składowanie oraz przekształcanie termiczne (spalanie w celu odzyskania energii). Skuteczne poddawanie plastiku recyklingowi wciąż stanowi więc nad Wisłą wyzwanie.

Unia Europejska nie posiada kompetencji do nakładania podatków bezpośrednio na jednostki, ale pewne mechanizmy zobowiązań finansowych mogą wywrzeć podobny do podatków skutek. Opłata plastikowa wynosi 800 euro za każdą tonę niepoddanych recyklingowi plastikowych odpadów opakowaniowych, a zobowiązanie do jej zapłaty spoczywa na państwach członkowskich. Mogą one pokryć opłatę bezpośrednio z budżetu lub zebrać odpowiednie należności od jednostek w formie podatkowej. W Polsce trwa proces tworzenia systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP), prace są jednak jeszcze na etapie koncepcyjnym, co skłoniło rząd do podjęcia decyzji o uregulowaniu opłaty w 2021 r. z bieżących środków budżetowych.

Reakcja rynku na nowe źródło unijnego budżetu

Pośród przedsiębiorców związanych z procesem gospodarowania odpadami pojawiają się komentarze, że niewielka masa opakowań plastikowych na poszczególne towary może skłaniać do łatwego podwyższania cen towarów o minimalną wartość (rzędu 1–2 eurocentów), która mogłaby pozostać niezauważona przez konsumentów. Co więcej, sama opłata plastikowa nie musi być warunkiem wystarczającym do bardziej efektywnego zarządzania frakcjami odpadów oraz polepszenia jakości zbiórki selektywnej. Celem polityki odpadowej przyjętym już wiele lat temu przez Komisję Europejską jest bowiem zmniejszanie ilości odpadów en masse, a nie jedynie zastąpienie opakowań z tworzyw sztucznych innymi opakowaniami. Ponadto, w dalszym ciągu pracochłonne jest oddzielanie od siebie wewnętrznych frakcji plastiku, czego obecny system selektywnej zbiórki nie zapewnia. Restrykcyjne wymagania Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności dotyczące zawartości recyklatu w opakowaniu ponownie przetworzonym, sięgające 95% masy nowego opakowania, są trudne do osiągnięcia przy pozyskiwaniu odpadów wyłącznie ze strumienia komunalnego i z tego powodu obecnie nieosiągalne np. dla polipropylenu (PP). Jednym z rozwiązań musiałoby być rozdzielenie strumienia odpadów na podgrupy – w Wielkiej Brytanii z powodzeniem działa np. system odbioru butelek po mleku wykonanych z polietylenu wysokiej gęstości (HDPE). Do tego jednak potrzebne będą skuteczne mechanizmy systemu ROP, w tym systemu kaucyjnego (depozytowego).

Opłata plastikowa została pomyślana jako jedno ze źródeł własnych finansowania nowego budżetu UE (tzw. Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021–2027), a więc również tzw. Europejskiego Planu Odbudowy (Next Generation EU), obok dochodów z taryf celnych, odpisów z wpływów z VAT oraz składek państw członkowskich uzależnionych od PKB. Podstawę prawną opłata znalazła w decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z 14 grudnia 2020 r., a zastosowanie ma już od 2021 r. Z tego powodu pojawiły się zarzuty dotyczące zbyt nagłego wprowadzania opłaty przed konceptualizacją odpowiednich przepisów wykonawczych na poziomie krajowym.

Opłata od plastiku a wdrażanie systemu ROP

Co więcej, wiele państw członkowskich jest dopiero w trakcie wdrażania innych rozwiązań na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym – w Polsce np. nie udało się na czas implementować dyrektywy o plastikach jednorazowego użytku (SUPD). Termin upłynął na początku lipca b.r., ale projekt ustawy, do którego w procedurze konsultacji publicznych złożono kilkaset uwag, wciąż nie został przyjęty przez Radę Ministrów (a zgłoszone uwagi nie zostały jeszcze rozpatrzone), skutkiem czego polscy przedsiębiorcy nie są na razie związani obowiązkami wynikającymi z dyrektywy.

Uchwalenie ustawy implementującej SUPD ma jednak w kontekście opłaty od plastiku znaczenie. Bowiem w przypadku nieosiągnięcia przez państwo członkowskie odpowiednich poziomów recyklingu odpadów plastikowych istnieją dwa możliwe scenariusze – opłata zostanie przez państwo zapłacona „samodzielnie”, tzn. środki na jej pokrycie zostaną pozyskane z przesunięć budżetowych albo środki na opłatę zostaną pozyskane od jednostek przy użyciu mechanizmów podatkowych. Brak implementacji SUPD na czas ma więc dwojaki skutek. Po pierwsze, opóźnione zostanie wprowadzenie bodźców ekonomicznych zmierzających do realizacji poziomów recyklingu, co mogłoby pozwolić na uniknięcie przez Polskę opłaty od plastiku w ogóle. Po drugie zaś, istnieje ryzyko, że przedłużająca się procedura legislacyjna implementacji SUPD skłoni decydentów do zastąpienia trudniejszych do skonstruowania przepisów konstruujących zamknięty obieg odpadów prostszymi, które tylko nałożą na każdego przedsiębiorcę opłatę za wprowadzenie produktu na rynek. Nie ma bowiem gwarancji, że rząd zdecyduje się na pokrycie kosztów opłaty od plastiku wyłącznie z przesunięć budżetowych również w przyszłym roku, choć kraje o PKB per capita niższym od średniej unijnej mają otrzymać pewne ulgi obniżające wartość opłaty (o ok. 20%).

Czytaj dalej:

https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/revenue/own-resources/plastics-own-resource_en

https://pubs.acs.org/doi/10.1021/cen-09902-cover7

https://www.recycling-magazine.com/2020/08/08/mixed-market-reaction-to-eu-e800-tonne-plastics-charge/

https://www.plastech.pl/wiadomosci/Aktualny-stan-regulacji-UE-dotyczacych-branzy-tworzywowej-16710?p=4

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2053&from=EN

Maciej Gorazdowski

Maciej Gorazdowski
Prawnik, Associate

maciej.gorazdowski@dzp.pl

Komentarze

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *