Gdzie znajdę przystępnie podane, różnorodne informacje prawne?
Centrum prasowe DZP.
03.11.2010
Autorzy:Michał Kulesza, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, radca prawny, partner w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka i Magdalena Zabłocka, radca prawny w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Zawarcie umowy ubezpieczenia grupowego przez pracodawcę samorządowego na rzecz urzędników nie narusza ustawy o finansach publicznych. W takiej sytuacji objęci nią samorządowcy dobrowolnie rezygnują z części przysługującego im wynagrodzenia za pracę, które trafia bezpośrednio na rachunek bankowy zakładu ubezpieczeń
Zagadnienie podstaw prawnych i trybu zawierania umów ubezpieczenia grupowego pracowników przez pracodawców samorządowych, tj. urzędy gmin, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie, a także inne samorządowe jednostki organizacyjne budzi duże zainteresowanie, także z punktu widzenia dopuszczalności zawierania takich umów na gruncie ustawy o finansach publicznych. W naszej ocenie, błędna jest wykładnia zmierzająca do poszukiwania szczegółowej podstawy prawnej dla zawarcia umowy ubezpieczenia (a tym samym dla dokonania wydatku). Naszym zdaniem wątpliwe jest także czy w przypadku zawarcia takiej umowy w ogóle można mówić o dokonywaniu wydatków ze środków publicznych.
Umowa ubezpieczenia
Cechą charakterystyczną tej umowy ubezpieczenia grupowego jest to, że chociaż stroną umowy z ubezpieczycielem jest pracodawca, to rzeczywisty koszt wynagrodzenia ubezpieczyciela (składki na jego rzecz) ponoszą sami pracownicy (ubezpieczeni). Praktyką jest potrącanie składki ubezpieczeniowej przez pracodawców z wynagrodzenia należnego pracownikom. Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 808 par. 2 kodeksu cywilnego dłużnikiem ubezpieczyciela jest ubezpieczający (pracodawca). Do niego będzie skierowane ewentualne roszczenie o zapłatę składki, w przypadku gdyby np. ubezpieczający nie wypełnił swoich obowiązków i nie odprowadził należnej składki. W konsekwencji od strony formalnoprawnej to pracodawca (ubezpieczający), nie zaś pracownik, będzie zobowiązany do dokonania zapłaty składki, pomimo iż faktyczny ciężar jej finansowania ponoszą pracownicy.
W takiej sytuacji skutki finansowe w postaci wydatkowania środków publicznych mogą nastąpić jedynie w przypadku, gdyby podmiot należący do sektora finansów publicznych (tu: urząd) nie dopełnił (jako pracodawca) przyjętych na siebie obowiązków, co dopiero wówczas skutkowałoby koniecznością poniesienia ze środków publicznych określonych obciążeń finansowych. A zatem ten ,,wydatek ze środków publicznych" jest w omawianym przypadku ubezpieczenia grupowego jedynie warunkowy i hipotetyczny. Może nastąpić jedynie na skutek nieprawidłowego wykonania umowy ubezpieczenia.
Błędna wykładnia
Zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, iż wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego (dalej ,,j.s.t.") są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na ich zadania własne.
W kontekście powyższego przepisu wyrażany bywa pogląd, iż brak jest przepisów, które obligowałyby (lub choćby upoważniały) pracodawcę samorządowego do zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowniczego. Opiera się on na założeniu, iż wydatki publiczne mogą być dokonywane jedynie przez uprawnione do tego podmioty w oparciu o szczegółową normę prawną. Stanowiska takiego nie można naszym zdaniem podzielić, bowiem jest ono prezentowane na gruncie błędnej wykładni art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten nakłada obowiązek wskazania normy kompetencyjnej, jako podstawy zarówno dla przypisania podmiotowi samorządowemu danego działania jako zadania publicznego, jak i dla dokonania wydatku.
Podstawa wydatkowania
Zarządzanie zasobem kadrowym jest oczywistym obowiązkiem każdego pracodawcy, także pracodawcy samorządowego, stanowiąc zatem zadanie własne j.s.t. Jednak podstawa prawna, dla tego typu działań jest oczywista. Jest nią art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 43 tej ustawy, który w sprawach nieuregulowanych odwołuje się do kodeksu pracy.
Podkreślić należy, że żądanie wskazania szczegółowej podstawy prawnej w przypadku istnienia podstawy prawnej o charakterze ogólnym, która dotyczy danego działania podmiotu samorządowego, jest nadużyciem. Nie jest konieczne poszukiwanie bardziej szczegółowej normy prawnej do podjęcia działań, o które tu chodzi. Tym samym do dokonania ewentualnego wydatku powyższa norma ogólna z art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w powiązaniu z art. 43 tej ustawy jest całkowicie wystarczająca, by pracodawca samorządowy mógł zawrzeć umowę ubezpieczenia grupowego. Tak samo dla zadań własnych samorządu gminnego w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - a więc w sferze dominium (rozporządzanie majątkiem komunalnym), w sferze administracji zarządczej, w sferze organizatorskiej wystarczającą podstawę prawną tworzą ogólne przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ta podstawa prawna nie jest natomiast wystarczająca do podejmowania działań władczych (imperium). W tej bowiem sferze podstawę aktów nakładających obowiązki na adresatów tych aktów stanowi zawsze szczegółowy przepis kompetencyjny.
Podejście, w którym lekceważone są ogólne przepisy prawa odnoszące się do samorządu i definiujące jego status oraz zadania pod postacią klauzul generalnych, powoduje drastyczne ograniczenie pozycji samorządu terytorialnego w naszym kraju. Stanowi to również naruszenie zasady samodzielności samorządu wyraźnie wymienionej w art. 165 Konstytucji RP.
Zadania publiczne
Środki publiczne są wydatkowane na cele związane z wykonywaniem przez gminę funkcji zarządczej i administracyjnej (m.in. obsługa administracyjna, wynagradzanie pracowników czy inne świadczenia na ich rzecz). Wydatki te nie są związane z realizacją ,,zadań publicznych" w sensie ścisłym. Są jednak one niezbędne do obsługi tych zadań, dla funkcjonowania administracji i samego urzędu. Na gruncie samorządowych ustaw ustrojowych zadania publiczne są definiowane jako zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Co za tym idzie, nie można wskazać katalogu zamkniętego zadań i działań jednostek samorządu podejmowanych w obszarze zarządzania zasobami instytucjonalnymi samorządu (także kadrowymi) ani tym bardziej nie ma powodu, by jeżeli istnieje norma ogólna, poszukiwać dla samorządu jeszcze normy prawnej szczególnej, która miałaby się stać podstawą dla ewentualnego wydatkowania środków przez pracodawcę samorządowego akurat na ubezpieczenie grupowe.
Klasyfikacja budżetowa
W przypadku przekazywania składki przez pracodawcę samorządowego na rzecz ubezpieczyciela jest wątpliwe, czy w ogóle można się posługiwać do klasyfikacji powyższych czynności pojęciami znanymi ustawie o finansach publicznych, takimi jak ,,środki publiczne", ,,dochód" czy ,,wydatek publiczny". W kontekście zapłaty przez pracodawcę samorządowego składek pracowniczych z tytułu umów ubezpieczenia zawieranych na rachunek (na koszt) pracownika trudno w naszej ocenie zakwalifikować te składki (pobrane z wynagrodzenia pracowników) zarówno do kategorii dochodu, jak i przychodu publicznego. Przeciwko takiemu uznaniu przemawia zarówno ustawowy katalog rodzajów dochodów j.s.t., jak i cel przekazania środków (składki). Celem pracownika, który zarazem wyraża zgodę, aby pracodawca samorządowy przekazywał część jego wynagrodzenia na rzecz ubezpieczyciela, nie jest działanie w celu przysporzenia majątkowego j.s.t. (czy to w formie definitywnej, czy zwrotnej). Pracownik nie podejmuje też przy tej okazji żadnych aktów ani czynności o charakterze publicznoprawnym. W szczególności jego zgoda na przekazanie składki ubezpieczycielowi nie stwarza po stronie pracodawcy samorządowego żadnego obowiązku ze sfery prawa publicznego (zadania publicznego). Dlatego też podkreślamy, iż celem działania pracownika nie jest dokonanie przysporzenia na rzecz pracodawcy samorządowego w zakresie wykonywania zadań publicznych przez j.s.t. Umożliwia jedynie dokonanie określonej czynności prawnej przez pracodawcę samorządowego na rzecz pracownika, tj. odprowadzenie na podstawie umowy części wynagrodzenia pracownika (składki) na rzecz ubezpieczyciela.
Należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż w omawianej tu kwestii pracodawca samorządowy jest od strony ekonomicznej jedynie dysponentem środków cudzych (prywatnych środków pracownika). Nie jest to więc w ogóle sfera finansów publicznych. Dlatego też trudno w tym przypadku mówić o czynnościach związanych z ,,wydatkowaniem środków publicznych". Zwracamy uwagę, iż przy opłacaniu składek grupowego ubezpieczenia kolejność czynności jest następująca: najpierw pracodawca samorządowy wydatkuje środki publiczne na wynagrodzenia pracownicze. W następnym kroku, pracownik samorządowy (ubezpieczony) rezygnuje z wypłaty na jego rzecz części należnego mu wynagrodzenia (ale bynajmniej nie rezygnuje z wynagrodzenia), którą to część w dalszej kolejności pracodawca samorządowy przekazuje na rzecz ubezpieczyciela.
Uznać należy, że w momencie przeznaczenia przez pracodawcę samorządowego środków publicznych na wypłaty należnego wynagrodzenia pracowniczego następuje przesunięcie środków finansowych ze sfery ,,finansów publicznych" do sfery ,,finansów prywatnych". Pracownik samorządowy dopiero własnym działaniem (złożenie oświadczenia woli) przeznacza część swojego wynagrodzenia na zapłatę składki (wykonanie umowy ubezpieczenia). Podobnie dzieje się w przypadku innych potrąceń umownych, które są - za zgodą pracownika - dokonywane z jego wynagrodzenia. Jeżeli składka ubezpieczeniowa jest częścią wynagrodzenia pracownika, którą ubezpieczający przekazuje ubezpieczycielowi, to bez wątpienia należy ją zakwalifikować jako środki prywatne. Wydaje się zatem, iż prawidłowe ujęcie powyższego zagadnienia prawnego sprowadza się do wniosku, iż w przypadku odprowadzania składki przez pracodawcę samorządowego na rzecz ubezpieczyciela następuje co prawda ,,rozporządzenie poprzez konto bankowe podmiotu publicznego", ale nie następuje ,,rozporządzenie środkami publicznymi" (wydatek ten nie jest wydatkiem publicznym), bowiem w momencie dyspozycji są to środki ze źródeł prywatnych.
PODSTAWA PRAWNA
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.).
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Umowa ubezpieczenia grupowego
Umowa ubezpieczenia grupowego to czynność prawna zawierana przez urząd (pracodawcę samorządowego), który jest ubezpieczającym, z ubezpieczycielem, na rachunek pracownika (osoby trzeciej).
Wydatki jednostek samorządowych
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań publicznych, w szczególności na zadania:
a także na:
Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 3 listopada 2010